【“两会”笔谈】袁诚:推动有效投资:PPP发展的守正与创新

道PPP 2018-11-16 12:51:50

2018年《政府工作报告》强调要“发挥投资对优化供给结构的关键性作用,促进有效投资”,并特别提到要“落实鼓励民间投资政策措施,在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目,务必使民间资本进得来、能发展。”鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设,促进政府和社会资本合作(PPP)模式更好发展,有助于提高公共产品供给效率,加快补短板建设,充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用,增强经济内生增长动力。

自2014年财政部76号文和发改委2724号文拉开中国新一轮PPP发展序幕以来,已经历时将近4个年头。截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个,总投资额18.2万亿元;其中,处于准备、采购、执行和移交阶段项目共7137个,投资额10.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。毫无疑问,中国PPP已经历了一个短期的飞速发展,入库项目多、覆盖领域广、落地速度快、合作模式新,对改善公共服务、拉动社会投资和促进经济增长均发挥了积极作用。

然而,2017年是PPP发展的转折之年,这一年PPP发展同时面临着政策收紧和速度放缓两大因素的共同制约。政府借其变相举债、地域行业发展失衡、项目泛化异化粗放、配套政策亟待健全、退出机制仍需完善,成为PPP发展急需解决的隐患和问题。2017年,在中央部署防范系统性金融风险的大背景下,各部委针对PPP发展的问题采取了一系列措施,目的则在于以牵住项目融资,倒逼市场回归PPP本质,防范政府、国有企业和金融机构的系统风险。与此同时,参与PPP项目的政府方与社会资本方在2017年也遭遇发展瓶颈,使得PPP发展速度逐步放缓。其中最大的瓶颈来自,地方政府做PPP不能超过每年财政支出的10%上限。经过四年的发展,大部分地区基本上达到或接近这个上限,不少地方政府已临近“天花板”约束。对于社会资本方来说,热衷于做PPP的企业前期已经签订了大量的合同,但是现在很多项目签约后融资还没有完成,项目开工建设存在巨大的社会资本垫资和赊欠,面临着资源上限的问题。

尽管如此,2018年《政府工作报告》对PPP仍持鼓励态度,因此PPP未来的发展仍具前景,而注重PPP项目的有效投资成为PPP发展的关键环节和目标。推进PPP项目的有效投资,则需要同时把握PPP发展的基本原则和未来的创新方向。

PPP发展的基本原则主要体现在以下三个方面。第一,PPP的基本目标是提升公共服务绩效、促进经济增长。通过在公共品供给领域引入政府与社会资本的合作,将部分公共品供给任务分配给私营部门,在地方财政出现压力的时期,支持政府继续履行公共品提供的责任。PPP模式可以发挥私营部门在商业、管理、运营和创新方面的专业知识从而提升公共服务绩效;公共服务的提升可以直接或间接提高本地生产部门的产出效率,从而促进经济增长并拉动投资。PPP模式重新定义并确认了某些公共项目公私合作的模式,以及政府与市场在公共品提供中分别承担的责任与角色。为纳税人提供更好的公共产品与服务,是发展PPP的使命与出发点,也是评价PPP政策与项目是否成功的根本标准。因此,我们要警惕在PPP项目的设计过程中,把PPP包装为地方政府转移政府债务的工具、资本市场转移金融风险的工具的风向与势头。

第二,PPP的合作形式是基于契约理论的公私合作伙伴关系,PPP的设计要遵循基本的经济规律,对PPP的研究依然要从经济学以及公共经济学的基本原理出发。兴起于上世纪30年代的契约理论,倡导所有权和经营权的分离,并通过不断完善契约以保证所有者和经营者的最优经济行为。所有权和经营权分离的合理性依据在于所有者和经营者对市场拥有不对称的信息,分离后双方可以各司其职而提升效率;不断完善契约要求也来源于这种不对称信息,以避免出现逆向选择、道德风险、不可验证性等问题而损坏效率。PPP正是基于这种契约理论的公私合作伙伴关系。PPP的有效实行,一方面需要公私部门明确各自的职能、发挥各自的优势,公共部门的作用主要在于提供资金支持和政策保障,私营部门的作用主要在于发挥其专业知识以实现项目高效运营;另一方面更需要在契约中设置更多激励相容的约束条件,将权利、风险和收益进行合理分配,从而实现公共部门和私营部门最优化目标的统一。

第三,物有所值是PPP发展的核心价值,是政府制定PPP政策,设计、评估、验收PPP项目必须坚守的标准和原则。PPP项目的标的都是公共设施或公共服务,政府作为项目的发起者和所有者选择将不同阶段任务委托于不同的私营部门,以期获得公共品的供给效率,即相对于原有供给模式有更多的产出或更低的成本。私人资本追求利润和效率,但这并不必然保证物有所值会自动实现,因为物有所值评估的是公共项目在全生命周期内的社会效益和社会成本,社会资本逐利的短期性和私人性与之是有出入的。在公私合作的伙伴关系中,坚持物有所值的核心价值,是政府必须承担的责任和重要角色。而要做好周密的物有所值测算和评估,除了采用正确的定性分析,可行的定量模型之外,政府本身的绩效管理与评估,监管成本的精确核算,公共项目完整数据的积累,政策执行的连贯性与一致性是必不可少的前提,也是在现阶段需要加强建设的政府管理内容。大量的历史经验和案例表明,治理良好的政企关系,规范透明的财政收支管理,是物有所值评估与目标能够顺利实现的关键因素,也PPP政策和项目取得成功的重要保障。

只有把握PPP发展的基本原则与核心价值,才能走对正确的开拓创新方向。PPP本身是制度创新的产物,PPP发展的本身也不断受益于技术与制度的创新。例如,正是智能收费技术使得公共产品“非排他性”的边界不断退化;而大数据技术的应用,使得消费者对于公共品真实偏好的显示与甄别,以及差异化、多样化的公共品提供成为可能。政府与市场边界在时代的进步和创新中不断变化,PPP的发展也必须在不断的创新中实现社会价值的最大化。PPP发展的创新方向主要体现在以下两个方面。

第一,拓宽进入领域,创新领域的PPP发展模式。目前PPP项目进入的领域大多集中在市政工程、交通运输、旅游,三者合计能占到总体项目的一半以上。这些行业都有一个共同特征,就是能够产生相对稳定的现金流,而资本本质上是逐利的,私营部门在参与PPP项目时选择优先进入这些行业也是情理之中。但是,这与PPP发展已经很成熟的英美加等西方发达国家很不一样,他们已在医疗、教育、环境、养老等领域有了很多成功的PPP实施案例,这些行业则大多不能产生稳定的收益流。要进一步拓宽中国PPP的进入领域,首先要扭转地方政府“基建保增长”的政绩观,将更多元的公共服务纳入地方政府目标和考核内容中;其次要多渠道地保障低收益项目中私营部门的利益需求,政府财政支出和专项补贴政策应配套为低收益项目服务。

第二,创新PPP投融资机制,提升项目的综合收益。PPP项目不同于普通的投资项目,它们大多具有投资大、周期长、利润低的特点,其本身对于追逐利润的社会资本是缺乏吸引力的。因此创新PPP投融资机制以提升项目综合收益,并给予相应立法保障,将成为PPP提高公共服务质量和效益最主要的动力机制,也是确立PPP理性的最主要市场约束机制。当前急需推进的是PPP项目的费价制度改革和资产证券化。费价制度改革应该按照谁受益、谁付费的原则形成一种价格机制,这样才能吸引投资者、保证PPP项目的可持续性。资产证券化将PPP项目运营管理权和收费收益权进行了分离,并将未来的使用者付费和财政补贴作为基础资产,这样的设计为社会资本构建了良性的退出机制,有利于盘活存量PPP项目资产、增强PPP项目对社会资金的吸引力、提升PPP项目稳定运营能力。未来的PPP投融资机制创新,应注重顶层设计和机制建设相结合,推行更多如“费价制度改革”和“资产证券化”的有效机制,同时积极引导中长期机构投资者,努力实现风险的合理分配。

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附:作者简介

袁诚,北京大学经济学院财政学系副教授,博士生导师。长期在应用计量经济学和应用公共经济学领域进行教学和研究,研究兴趣包括教育经济学、公共品供给、税收政策、福利政策,多项成果发表在国际和国内顶级期刊上,包括Journal of Development Economics, Journal ofPopulation Economics,《经济研究》、《经济学(季刊)》等。



来源:北京大学经济学院


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